El presente documento fue escrito en diciembre de 2006 como parte de los trabajos académicos que el autor debió elaborar mientras era estudiante del Doctorado de Cultura y Educación en América Latina impartido por la Universidad de Artes y Ciencias Sociales, ARCIS. Aún cuando sus datos son anteriores al año 2006, los problemas que allí se plantean, así como las reflexiones que allí se hacen, tienen plena vigencia.
La movilización de los estudiantes secundarios sin duda cambió las preocupaciones del gobierno y del conjunto de los actores sobre la educación chilena, y particularmente sobre el sistema de educación municipal. La denominada “revolución de los pingüinos” llevó a la Presidenta de la República Michelle Bachelet Jeria a designar un Consejo Asesor Presidencial de Educación, el pasado 7 de junio de 2006. Este organismo se constituyó en una instancia en la que todos los actores sociales pudieron sentarse a dialogar y elaborar propuestas respecto del mejoramiento de la calidad de la educación. La Comisión se organizó para trabajar propuestas en tres ejes: a) marco regulatorio, b) calidad de la educación, y c) financiamiento. Al cierre de este documento, el Consejo Asesor había entregado a la Presidenta el documento final[1].
1.- ¿Crisis estructural o coyuntural?
¿Es efectivo que la educación está en crisis o más bien existen sectores que no están conformes con un modelo educacional que es funcional al desarrollo del sistema capitalista de nuevo cuño impuesto por la Dictadura Militar y continuado sin traumas por los cuatro gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia? ¿o el actual modelo educativo mejorado por la Concertación ni siquiera es funcional al propio modelo neoliberal?
El sistema educacional re-estructurado por la Dictadura Militar, fue pensado como un sistema clasista y que ofrece un servicio educativo funcional a los clases sociales que atiende. Mayor educación y cultura para los miembros de la burguesía y menor para los pobres. Esta situación es el retorno al curso histórico que la burguesía había impreso a Chile desde el siglo XIX.
Los esfuerzos de la clase media y de la clase obrera (representados por los liberales, radicales, demócrata-cristianos y la izquierda revolucionaria) por mayor acceso de los sectores populares a la educación formal, no excluyen el hecho de que pese a todos los esfuerzos, la educación en Chile hasta los años sesenta era clasista, excluyente y segmentada socialmente. El discurso de que en los liceos estudiaba el hijo del ministro al lado del hijo del obrero es medianamente verdadero pues los liceos seguían siendo una élite a la que llegaban principalmente las clases altas y media y escasamente los hijos del proletariado.
Los avances en la democratización de la educación generados en los gobiernos de Eduardo Frei Montalva (1964-70) y Salvador Allende Gossens (1970-73) fueron brutalmente destruidos en el período de la Dictadura Militar (1973-90). Los tres gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990-2006) terminaron administrando la herencia de la Dictadura. Al cabo de 16 años los problemas estructurales en educación siguen ahí. Los programas, inversiones y decisiones políticas tomadas no alteraron el cuadro esencial de la mercantilización de la educación y la creciente pérdida de importancia de la educación municipal.
Prueba de ello es que al igual que en los tiempos de la Dictadura Militar, la educación se ha mantenido como un lucrativo negocio, diversificándose a tal modo que hay educación según el precio que estén en condiciones de pagar los padres. Los que tienen bajos ingresos y viven en la precariedad más absoluta irán directo a las escuelas o liceos municipales. Los demás podrán encontrar una escuela o liceo donde el financiamiento compartido les haga pagar 7.000, 15.000, 45.000 mensuales. Un estudio de Marcel y Tokman[2] sobre el financiamiento de la educación en Chile, señala que mientras el nivel socioeconómico Bajo (Quintil I) destina en promedio 17.933 pesos mensuales a educación (con un sueldo promedio de 119.000 pesos), el grupo socio-económico Alto (Quintil V) destina 172.930 pesos mensuales a la educación de sus hijos (con un sueldo promedio de 1.526.000 pesos) Lo anterior explica que las familias de mayores ingresos paguen desde cuotas de incorporación en UF hasta mensualidades que en la educación pre-básica, básica o media superan con creces en muchos casos el valor de los aranceles de una carrera universitaria.
Y el caso es que el 92% de los estudiantes (más de tres millones) asiste a colegios financiados con los impuestos de todos los chilenos, vía subvención de 30 mil pesos mensuales por cada alumno que va a clases. Vamos por partes y veamos cómo se reparte esta enorme cantidad de educandos. Un 50% de los estudiantes asiste a los 6.138 colegios municipales y un 42% lo hace a los 4.084 establecimientos privados subvencionados (datos del informe “¿Cómo se financia la educación en Chile?”, de Mario Marcel y Carla Tokman, 2005). El resto, el 8%, son los privilegiados que van a los 930 colegios privados que no reciben subvención estatal y que sus padres están en condiciones de pagar los 150 mil pesos, o más, de mensualidad. Ellos son los que consiguen la mejor educación y los otros son los que están condenados a la mediocridad, con honrosas y escasas excepciones.[3]
Lo que acontece con el sistema educacional es muy semejante en salud, vivienda, previsión social, y acceso a la cultura. Es importante reflexionar sobre este hecho. Esos jóvenes que protestaron por la precaria educación que reciben en los liceos municipales son los mismos cuyos padres deben hacer colas en los policlínicos y hospitales para recibir una deficiente atención médica, son los mismos cuyos padres logran bajos ingreso y a corto plazo recibirán una precaria jubilación, son los mismos que viven allegados o en viviendas sociales construidas al estilo casas COPEVA, son los mismos que están obligados a ver la pobreza cultural que presentan los programas de televisión abierta y, además, son los mismos que vivieron los abusos de poder en los regimientos como fue el caso de los conscriptos muertos en la tragedia de Antuco.
Actualmente 60% de los jóvenes estudiantes pertenecen a la educación municipalizada, 8% a establecimientos corporativos y 32% a la educación particular. Sin embargo, 42% de los estudiantes pertenecientes a la educación municipalizada y que rindió la PSU [2005] quedó bajo del puntaje mínimo [450 puntos] para optar a una carrera universitaria. El 91% de los particulares logró sobre 450 puntos. El 68% de los puntajes nacionales corresponden a alumnos de colegios particulares y sólo el 10% a municipales. Si se toma en cuenta la condición socioeconómica el resultado es similar: de los hijos de las familias que ganan entre 0 y 278 mil pesos mensuales, un 42% obtuvo bajo 450 puntos; y de los hijos de aquellas familias que superan el millón 400 mil mensual, apenas el 7% quedó fuera de las postulaciones. Frente a estos resultados, el Rector de la Universidad de Chile comentaba: "Evidentemente no podemos estar año a año repitiendo estos mismos resultados, diciendo que el Instituto Nacional es la única excepción, pero el promedio de la educación municipal lo hace muy mal respecto de la privada". La conclusión es clara: la falencia del sistema educativo actual requiere de cirugía mayor. Es la concepción misma del sistema la que falla.[4]
Entonces la educación debe ser analizada en el contexto del modelo socio-económico y político vigente. El problema es que esta educación es funcional a una sociedad que presenta unas de las distribuciones más desiguales del ingreso en América Latina.
En una sociedad altamente desigual como la chilena, el sistema educativo juega un rol fundamental en combatir las desventajas que se originan en la cuna. La fuerza de la inversión en educación se ve reducida considerablemente cuando la estructura desigual de la sociedad se ve reflejada en la estratificación del sistema educativo. En este caso, frente a las asimetrías de información, prevalecen las redes limitando las posibilidades de movilidad social y no siempre son reflejo de las capacidades de las personas. En tal escenario la inversión en educación no lleva a un aumento en la productividad del país, ni potencia el crecimiento económico del país.[5]
Mayoritariamente las críticas al sistema educacional chileno tienden a instalarse en alguno de los pisos del edificio no a cuestionar sus dos principales pilares que lo estructuran: la concepción mercantil de la educación y la natural privatización de la educación municipal.[6] Por tanto, hay un compromiso tácito de que el edificio está bien; lo que se requiere es que tenga un uso más eficaz.
2.- La alcaldización y mercantilización de la educación.
Dentro de las llamadas modernizaciones, que no fueron otra cosa que privatizar los servicios que el Estado tenía a su cargo tras una larga historia de luchas obreras y populares, la Dictadura Militar incluyó el sistema educacional que hacia 1980 era mayoritariamente fiscal.
Usando los argumentos de la necesidad de descentralización administrativa y de incorporar a otros actores a la tarea de educar, la Dictadura Militar dejó la educación fiscal en manos de los municipios, entregó a corporaciones patronales un importante número de liceos técnicos profesionales y, simultáneamente, abrió las puertas para que la educación se guiara por las reglas del mercado: las escuelas y liceos municipales entraron a competir con los llamados sostenedores particulares por la matrícula y la subvención estatal. Además, generó facilidades legales y económicas para la creación de nuevos establecimientos a cargo de los denominados “sostenedores privados”.
Los propósitos gubernamentales explícitos e implícitos tras las políticas descentralizadoras y privatizadoras de los años 80 fueron: i) el logro de una mayor eficiencia en el uso de los recursos a través de la competencia entre establecimientos por matrícula, lo que redundaría en una mejor calidad del servicio y de los aprendizajes; ii) el traspaso de funciones desde el Ministerio de Educación y su burocracia central a los poderes locales representados en el Municipio; iii) la disminución del poder de negociación del gremio docente; iv) una mayor participación del sector privado en la provisión de la educación; y v) una cercanía mayor de la educación media técnico-profesional a los ámbitos económicos de la producción y servicios.[7]
El régimen militar transfirió entre 1981 y 1986, la totalidad de los establecimientos escolares fiscales a las 325 municipalidades de la época. Un significativo porcentaje de establecimientos técnico-profesionales fueron traspasados a entidades patronales como la SOFOFA, y la SNA, entre otras. A los nuevos administradores se les dio la facultad para contratar y despedir docentes, administrar el personal y los edificios e instalaciones. Al Ministerio se le otorgaron las funciones reguladoras en la determinación de los planes y programas de estudio, los textos de estudios, la supervisión técnica y la evaluación del sistema.
Los resultados de esta modernización, que para las escuelas fiscales significó quedar bajo la administración directa de los municipios gobernados por alcaldes designados por el régimen militar, fueron el desarrollo de un dinámico mercado educacional promovido directamente por la subvención del Estado.
El número de escuelas privadas sostenidas con financiamiento público aumentó en un 50 % de poco menos de 2.000 en 1980 a casi 3.000 en 1990. En términos de matrícula, la reforma amplió la oferta privada en la educación subvencionada de manera radical: de un 19,6 % de la matrícula en 1982 al 32,4 % de la misma en 1990.[8]
El daño estaba hecho. Al iniciarse el primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, la educación chilena se encontraba en grave deterioro. El caso de la educación municipal era notable: las escuelas y liceos estaban con una pésima infraestructura, los docentes se habían proletarizado y la situación de la enseñanza era ostensiblemente pobre.
Al respecto, el Informe de la Comisión Técnica Asesora Presidencial, designado por el Presidente Patricio Aylwin Azócar en 1994, concluía, sin decirlo directamente, que la educación chilena no era ni equitativa ni eficiente, y, aún más, no permitía responder a las demandas de un país en plena modernización económica.
En suma, nuestro análisis nos lleva a concluir que el sistema escolar chileno se ha quedado atrás con respecto a los requerimientos del país. Ofrece una cobertura amplia pero de calidad pobre y desigual; es por eso inequitativo y, además, es poco eficiente. Sus logros son, en general, insatisfactorios. Para la mayoría de los alumnos provenientes de los hogares de menores recursos, los niveles de logro son francamente malos. La formación que ofrecen los establecimientos escolares es rutinaria; no cultiva las capacidades del alumno y no enseña a aprender. Existen diversos programas de mejoramiento en curso que apuntan en la dirección adecuada, pero no son suficientes. La gestión del sistema, a pesar de los avances en la descentralización, es todavía inflexible. Los profesores y los alumnos trabajan en un ambiente que, en general, es poco estimulante. En esas condiciones Chile no podrá desarrollarse con fuerza en el futuro. Perderá la oportunidad histórica que tiene de convertirse en una sociedad moderna y equitativa.[9]
Los cambios generados al sistema educacional por la Dictadura Militar, en los años 80, llevaron a la sociedad chilena a una profunda segmentación socioeducativa. La brecha existente entre ricos y pobres en el campo educativo se hizo mucho más profunda.
Tal vez más importante que lo señalado es la evidencia de una segmentación socioeducativa del sistema escolar como efecto de la introducción de los mecanismos de elección y competencia, mayor que la existente antes de la reforma de los 80. (...) El nuevo sector de colegios particulares privados subvencionados surgidos durante los 80 habría competido no en términos de alzas de su productividad, sino seleccionando a los mejores alumnos, y produciendo un “descreme” de la hasta entonces llamada educación fiscal. Con pérdidas para los alumnos de ésta, por el “efecto pares” (al emigrar los mejores alumnos al nuevo sector, se produce una baja en las condiciones para el aprendizaje de los que quedan) y ausencia de alzas en el rendimiento del sistema en su conjunto.[10]
Esa brecha entre ricos y pobres en lo educativo era la expresión más clara de la brecha que existía en la sociedad a nivel global.
El capitalismo salvaje impuesto por la alianza de los militares con los denominados chicagos boys, no requería de pobres muy educados. Prueba de ello es que la reorganización capitalista, luego del golpe de Estado de 1973, había generado, a través de su políticas económicas apoyadas en la represión política, un 13 % de pobres indigentes y un 25,6 % de pobres no indigentes, del total de 12 millones y fracción que habitaban el país el año 1990 cuando se realizó la Encuesta Casen.[11]
No extraña entonces que los resultados escolares en dicha época fuesen dramáticos: 2 de cada 10 niños pobres asistían a educación pre-escolar; cerca del 30 % de los niños que ingresaban a la escuela básica abandonaban el sistema, alrededor del 17 % de los jóvenes entre 20 y 25 años no tenía estudios básicos completos en 1990; las tasas de deserción había sido de un 12, 2 % en 1998 según cálculos de la UNESCO / OREALC, y la deserción escolar alcanzaba al 8 % en octavo grado.[12]
El sistema educacional se había dedicado, en la práctica, a la alfabetización de los pobres y a generar una élite educada proclive al régimen. Esto tiene evidencia empíricas notables cuando se revisan los planes y programas de estudio de 1980 (decreto 4.200/80) para la educación básica. Golpea la conciencia la pobreza cultural de dicho curriculum si se compara con lo que venía haciéndose desde la reforma educacional de los años 60-70.
A todo lo anterior hay que agregar las condiciones materiales y subjetivas en que se desarrolló la educación chilena. Los maestros(as) y estudiantes se enfrentaron a la permanente represión ideológica y persecución por sus ideas políticas, a la anulación material de todo pensamiento crítico sobre la sociedad chilena y la propia educación.
3.- La responsabilidad de los gobiernos de la Concertación en la segmentación social del sistema educativo: más inequidad.
Los principales pilares de la estructura del sistema educacional heredado por la Dictadura Militar a la naciente democracia, no fueron desarmados por los Gobiernos de la Concertación de los Partidos por la Democracia. Esta fue una decisión política consciente y asumida plenamente por las nuevas autoridades políticas.
El gobierno de la transición a la democracia tomó la decisión estratégica de no revertir el proceso de municipalización ni cambiar el modelo y mecanismos de financiamiento establecidos en 1981. Esta opción se tomó a pesar de las expectativas del profesorado de que ello ocurriera, y a pesar del origen e implementación autoritarios de ambos cambios. Junto con ello, la nueva administración consideró positiva la existencia del sistema de medición de logros de aprendizajes, y utilizó de inmediato la información que éste producía para establecer su primer programa compensatorio (programa de las 900 escuelas); asimismo no modificó el patrón de distribución del gasto entre niveles del sistema establecido a comienzos de los 80, que había bajado drásticamente el apoyo estatal a la educación universitaria cuando ésta fue “arancelada” a favor del sistema escolar.[13]
Pese a que los gobiernos concertacionistas han aumentado fuertemente el gasto en educación, respecto del período de la Dictadura Militar, redefinieron el estatuto de la profesión docente y han dado al Estado un rol de promotor y responsable en la ejecución de políticas y programas destinados a mejorar la calidad y equidad, los problemas estructurales no se han resueltos. La tendencia a la mercantilización de la educación y a la inequidad se han enraizado en el sistema educativo. La educación no deja de ser un negocio y los pobres siguen recibiendo una pobre educación, en un sistema cada vez clasista y al servicio de la clase dominante.
En los gobiernos concertacionistas se profundizó el modelo, fortaleciendo el acceso de los privados a los recursos del Estado, facilitando el aumento de las escuelas particulares subvencionadas en desmedro de las escuelas municipales, como lo demuestran las propias estadísticas que maneja el Ministerio de Educación y el Colegio de Profesores de Chile A.G.
§ Entre los años 1990 y 2003, se crearon 1.409 establecimientos educacionales.
§ Entre los mismos años, desaparecieron 150 establecimientos municipales. Cabe hacer notar que del 90 al 95, se crearon 134 establecimientos educacionales municipales, pero del 96 al 2000 desaparecieron 167 y del 2001 al 2003 desaparecieron otros 104.
§ En ese mismo tiempo se crearon 1.390 establecimientos particulares subvencionados y 171 establecimientos particulares pagados.
§ En el sector particular pagado, se fundaron 309 establecimientos educacionales del 90 al 2000, pero a partir de ese año, este sector baja en 138 establecimientos.
§ Por financiamiento compartido, los sostenedores particulares confesaban haber recaudado el año 93, $ 125.000.000.000.
Las consecuencias principales que se desprenden de las cifras son:
Menos establecimientos educacionales municipales y particulares pagados, constatándose en este último sector el fenómeno que la mayoría de los colegios no ha desaparecido, sino que se han transformado en colegios particulares subvencionados por el Estado, lo que demuestra el buen negocio en que se ha convertido nuestra educación.[14]
Fue en el gobierno del demócrata-cristiano Patricio Aylwin Azócar (1090-94) cuando se establece la Ley de Financiamiento Compartido; aprobada en 1993 cuando era Ministro de Educación Jorge Arrate McNiven, militante “socialista” que no tuvo problemas para fortalecer la educación privada. El mecanismo legal que fue perfeccionado en 1998 ha significado el reforzamiento de la inequidad en el sistema. A las escuelas municipales les está prohibido cobrar a los padres, en tanto las particulares subvencionadas junto a la subvención estatal reciben un dinero extra.
En el año 2000, el total recaudado gracias a este mecanismo alcanzó a US$ 152,5 millones, cobrados por 1.530 establecimientos participantes de esta modalidad de financiamiento (con una matrícula total de 975 mil alumnos, equivalente a un 30 % del total de alumnos del sistema escolar subvencionado). En ese mismo año el cobro mensual promedio en el sistema municipal fue de $ 1.840, y en el sistema particular subvencionado de $ 8.125.[15]
El financiamiento compartido se convirtió en un elemento más de inequidad, al otorgar una nueva herramienta a los empresarios de la educación; permitió que los particulares subvencionados tuvieran una gran ventaja económica respecto de las escuelas municipales. Por ende, reforzó el negocio educacional.
A partir de ese año (en que comienza a operar la fórmula de financiamiento compartido) se reinició el proceso de creación de escuelas primera privadas subvencionadas: entre 1994 y 2001 se fundaron poco más de 800 escuelas de este tipo, con un aumento del total de la matrícula privada subvencionada que pasa de 32,5 % a 36, 6% del total entre 1995 y 2001 (mientras que la proporción municipal de la misma baja de 56,8 % a 53,1 % en el mismo período). Por otro lado, según los datos de la Encuesta Nacional de Hogares CASEN, mientras en 1990 un 18 % de los niños de familias de los dos quintiles de mayores ingresos asistía a escuelas municipales, el 2000 esta proporción había bajado a un 14 %.[16]
La cifra mencionada al final de la cita no han variado mucho tres años después. Según la Encuesta CASEN del 2003, a las escuelas municipales concurría el mismo 14 % de los dos mayores quintiles de ingreso.
La situación del quintil más pobre ha variado hacía una mayor matrícula en las escuelas municipales. El 2003 asistía un 41 %, mientras que dieciséis años atrás (Encuesta CASEN 1990) el quintil de los más pobres asistía en un 37,4. Es decir, la brecha entre ricos y pobres en el ámbito educativo que heredaran los gobiernos concertacionistas en 1990, prácticamente se ha mantenido y reforzado.
La equidad y calidad, planteadas como dos pilares centrales de la reforma educacional y faros del sistema nacional de educacional, merecen ser revisadas. Hay un discurso recurrente que señala que habríamos mejorado en equidad y ahora nos faltaría la calidad. ¿Será tan así?
Al pasar de una educación estatal gratuita a un Estado Subsidiario, se ha creado una suerte de competencia entre la educación municipalizada y la particular subvencionada, en desmedro del sector municipal, al recibir ambos tipos de dependencia la misma modalidad de financiamiento pero con diferentes formas de control. El trato financiero igualitario no se compadece con la cobertura y atención que otorgan ambos tipos de dependencia. Además, el sistema de remuneraciones es discriminatorio al estar recibiendo el mismo financiamiento.
De la educación pública gratuita sólo quedan los establecimientos municipales que tienen graves problemas de financiamiento, administración y gestión. Esta crisis financiera de la educación municipalizada es una amenaza a la gratuidad de la enseñanza, pues se han generado políticas como el financiamiento compartido y se han adoptado medidas como la autogestión y la privatización que atentan contra el sistema gratuito y público de educación.[17]
Es interesante reflexionar sobre estas cifras. Con 16 años de esfuerzos por lograr la plena democratización de la sociedad chilena, pareciera que los únicos que han ganado en esto son los mercaderes de la educación.
4.- ¿Qué fue de la equidad?
El Observatorio de Políticas Educativas identifica tres tipos de crisis en la educación chilena: la de calidad, la de equidad y la de segmentación social en las escuelas.
Sobre la equidad está claro que la educación avanzó en aumentar el número de estudiantes de básica y media respecto de décadas anteriores.
La Equidad en la educación fue el segundo gran objetivo que se fijó la Reforma Educativa de los años ’90. En esta materia los avances se han limitado a la mayor cobertura de la enseñanza básica y media (aunque no ha ocurrido lo mismo en los niveles pre-escolar y de educación superior). Sin embargo, las diferencias significativas de rendimiento entre los establecimientos particulares pagados, particulares subvencionados y municipales se han mantenido a lo largo de los últimos años e incluso presentan una leve tendencia a acrecentarse. Podemos decir que la gran mayoría de nuestros niños y jóvenes tiene acceso a la educación básica y media, pero no todos tienen el mismo derecho a contar con una educación de calidad. La calidad parece estar reservada para quien pueda pagarla.[18]
Una revisión de la Encuesta CASEN permite señalar que efectivamente la cobertura de estudio ha aumentado en el país, entre 1990 y 2003. Hay mas población en edad escolar en todos los niveles de enseñanza.
Al analizar que tan beneficiados han sido los sectores más pobres (Quintil I), se observa en el mismo cuadro que éstos han aumentado su matrícula en el sistema educativo, en todos los niveles; sin embargo, también los sectores más ricos la han aumentado. Comparando los dos quintiles extremos (el de los más pobres y el de los ricos) se concluye que se mantiene la brecha de inequidad.
Donde hay mayor reducción en las desigualdades educativas es en el acceso a los niveles de educación básica y media. En básica la distancia se redujo de 3,3 (1990) a 1,0 (2003) y en la media bajo de 20, 0 a de 11,0 en los mismos períodos. Entonces prácticamente el 100 % de los niños más pobres asiste a educación básica y 9 de 10 lo hacen en educación media.
Las diferencias siguen siendo alta en la educación preescolar y universitaria. Aún cuando hay aumento de la cobertura, menos de un tercio de los niños más pobres asiste a un jardín infantil, respecto de la mitad de los niños ricos. En el nivel universitario es donde se encuentra la mayor inequidad.
La cobertura de la educación superior ha registrado en los últimos años un importante crecimiento, pasando de 16% en 1990 a 37,5% en 2003, según la Encuesta Casen. Aunque durante este período la cobertura se triplicó entre los jóvenes de hogares más pobres -subiendo desde 4,4% a 14,5%- el aumento entre los jóvenes de los hogares más ricos fue mayor, pues pasó de 40,2% a 73,7%. Así, pues, en los últimos 13 años la brecha se amplió de 35,8% a 59,2% (...) Un joven del quintil más pobre tiene hoy cinco veces menos posibilidades de entrar a la universidad que otro del quintil más rico. Si creemos que la capacidad y el talento se reparten por igual entre los distintos grupos sociales, debemos asegurar un mínimo de igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior.[19]
Junto a la crisis de equidad que necesariamente conlleva que unos tienen más mejor educación que los otros, aparece un nuevo fenómeno social, lo que la OPECH ha denominado la ”crisis de segmentación social en las escuelas: el apartheid educativo”.
De la mano de este proceso de creciente desigualdad, aparece un fenómeno absolutamente nuevo en la historia chilena: la segmentación social de los establecimientos, o lo que algunos académicos venimos denominando el “apartheid educativo”. Existen hoy en Chile cinco sistemas cerrados y excluyentes de administración: el particular pagado, el particular subvencionado con financiamiento compartido (donde los padres pagan cuotas mensuales), el particular subvencionado sin financiamiento compartido, el municipal de comunas ricas y el municipal de comunas pobres. Los niños pobres reciben una subvención estatal cercana a los 30 mil pesos, y de ahí para arriba cada grupo se educa en condiciones económicas diferentes. Además los establecimientos particulares subvencionados (salvo honrosas excepciones) aplican procedimientos de SELECCIÓN de alumnos, en desmedro obviamente de los más pobres, pese a recibir una subvención monetaria con platas de todos los chilenos.[20]
La denominada segmentación social en educación está presente en todos los niveles y la equidad se ve seriamente cuestionada cuando se trata del ingreso a la educación superior como se pudo observar en los datos de la Encuesta CASEN.
Lo anterior es demasiado evidente si se considera que la educación municipal es mayoritariamente para los hijos del proletariado y algunos sectores medios[21], la particular subvencionada es para los pobres con un poco más de recursos y expectativas respecto de sus hijos[22] y capas medias, y la pagada definitivamente para las capas medias de mayores ingresos y para la gran burguesía. Del total de municipios del país, alrededor de 203 atienden a alumnos que provienen de hogares en condiciones de pobreza. Hay 91 comunas, con alto porcentaje de población rural que posen un precario sistema de educación municipal.
Respecto de la composición socioeconómica de los colegios, según la clasificación de JUNAEB, en 1997 los colegios municipales tenían en promedio un 65.2% de sus alumnos vulnerables socioeconómicamente, a la vez que los establecimientos particulares subvencionados tenían un 32.4% de sus alumnos vulnerables, y los establecimientos particulares pagados sólo un 0.2% de estudiantes vulnerables. Así se observa que los colegios municipales tienden a concentrar un importante porcentaje de los estudiantes con mayor riesgo social, mientras que en el otro extremo los colegios particulares pagados prácticamente no tienen estudiantes con vulnerabilidad socioeconómica[23].
El informe de la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE) Revisión de Políticas Educacionales, que da cuenta el estado de la reforma educacional chilena, junto con reconocer los esfuerzos de los gobiernos concertacionistas por superar las inequidades en el sistema, señalaba que las desigualdades aún existían y que la equidad se concebía desde una lógica subsidiaria.
El equipo de revisión quedó bien impresionado por los numerosos esfuerzos para fomentar la igualdad de oportunidades educacionales en Chile. Si no fuera por estos decididos esfuerzos, los efectos devastadores de las perniciosas reformas implementadas por los gobernantes autocráticos en los años 1970 y 1980 habrían aumentado aún más las divisiones sociales en Chile y ubicado el derecho básico a una educación decente aún más lejos del alcance de las familias pobres. (...)
A pesar de este énfasis, en Chile subsisten serios desafíos para nivelar la cancha de juego educacional para todos los niños. Esto es en parte debido a que normas y tradiciones culturales, como también mayores desigualdades sociales y económicas, apoyan la reproducción de oportunidades desiguales en educación para diferentes niños. Pero también es porque la mayoría de los esfuerzos de la reforma de la última década se ha centrado en mejorar la calidad y se ha preocupado de la equidad como un objetivo subsidiario.[24]
También el propio Ministerio de Educación en su Informe sobre Educación para Todos. Evaluación al año 2000, reconocía que las críticas a la política educacional de la Concertación apuntaban principalmente a las desigualdades educacionales existente, es decir, básicamente a la equidad en el sistema escolar.
Las críticas a la política educacional se refieren al aspecto equidad y señalan que los esfuerzos que se están haciendo para producir una educación de calidad entre los más pobres resultan todavía insuficientes. Los principales argumentos de estas críticas son:
a) Un diagnóstico que subestimó la gravedad de la desigualdad que afecta al sistema educacional.
b) Se han privilegiado políticas homogéneas y los recursos destinados a políticas focalizadas de discriminación positiva han sido proporcionalmente insuficientes.
c) Se ha optado acertadamente por la descentralización y por la utilización de herramientas
de mercado (financiamiento vía subvención y fondos competitivos de proyectos), pero no se han compensado los efectos no deseados que estos mecanismos poseen en contra de la equidad en educación.
d) Las políticas han sido restrictivamente intra-escolares y no han diseñado instrumentos para afectar los factores externos a la escuela como el clima familiar, las condiciones sociales, económicas y culturales.[25]
Estas desigualdades no sólo se constatan en la estructura misma del sistema sino también en lo que podría denominarse una cultura de segregación escolar que refuerza la falta de equidad en la educación chilena. El aparthied educativo del que hablaba la OPECH en párrafos anteriores se expresa cotidianamente en la actitud de los docentes y directivos respecto de la necesaria selectividad de los estudiantes y en el recurrente discurso “de no aceptar malos elementos que echan a perder a los buenos alumnos”.
Se advierte en la educación chilena un conjunto grave de comportamientos de segregación escolar que se contradicen con la concepción de la educación como un servicio de carácter público cuyo objetivo es asegurar la igualdad de oportunidades. La selección de alumnos y la negación de matrícula a los que no cumplen con las condiciones de ingreso fijadas por el establecimiento, es ya una práctica considerada normal y aceptada. Sin embargo, se da también un conjunto de conductas discriminatorias para los que ya están en los establecimientos, como la frecuente cancelación de matrícula o expulsión por bajo rendimiento académico (por ejemplo, repetir) o por fallas de "conducta" (que van desde niños algo más inquietos que el promedio a adolescentes embarazadas).
Estas irregularidades se generan porque no existe en Chile un marco legal de las actividades que defina con claridad el alcance del derecho de todos a una educación de calidad y entregue al Estado las herramientas indispensables para cumplir un rol efectivo en la cautela de esos derechos.[26]
La segmentación social no sólo es producida por la estructura mercantil financiera instalada en el sistema escolar por la Dictadura Militar. No tiene que ver sólo con que la educación sea fuentes de grandes ganancias. El arribismo y la discriminación se ha hecho parte de la propia cultura escolar, y gana adeptos en los estudiantes, docentes y padres. Son los mismos pobres, los que muchas veces exigen que “se limpie el colegio de los malos elementos sea por indisciplina o mal rendimiento académico”, en la desesperación de que sus hijos estudien en un colegio de élite.
5.- ¿Y la buscada calidad?
Pese a sus índices macroeconómicos exitosos y a su inversión en educación, Chile comparte el destino de la mayoría de los países latinoamericanos, respecto de una educación que ha aumentado su cantidad pero no han variado su deficiente calidad.
En 1998, en un informe denominado El futuro está en juego, la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe señalaba el estado de crisis de los sistemas escolares del continente.
La educación está en crisis en América Latina y el Caribe. Si bien el número de alumnos matriculados ha aumentado en forma rápida y significativa durante las tres últimas décadas, la calidad de la educación ha bajado en la misma proporción. La enseñanza de lenguaje, matemáticas y ciencias es muy deficiente en la mayoría de los países. Pocos estudiantes desarrollan habilidades adecuadas en las áreas del razonamiento crítico, la solución de problemas y la toma de decisiones. Sólo el reducido número de niños que asiste a las escuelas privadas de élite recibe una educación adecuada, mientras que la gran mayoría de los niños asiste a escuelas públicas deficientes, que no cuentan con el financiamiento adecuado, por lo que no logran adquirir los conocimientos y habilidades necesarios para el éxito económico o la participación ciudadana activa. En una época en que las buenas escuelas son cada vez más cruciales para el desarrollo económico, América Latina se está quedando atrás.[27]
En dicho informe junto al diagnóstico, se solicitaba a los países que adoptaran 4 medidas planteadas como recomendaciones: a) establecer estándares para el sistema de educación y medir el avance en su cumplimiento; b) otorgar a las escuelas y comunidades locales mayor control sobre la educación y responsabilidad por ella; c) fortalecer la profesión docente mediante incrementos en sueldos, una reforma de los sistemas de capacitación y una mayor responsabilidad de los profesores ante las comunidades a las que sirven , y d) aumentar la inversión por alumno en la educación básica.
El 2001 un segundo informe, de la misma Comisión Internacional, denominado Quedándonos Atrás: informe del progreso educativo en América Latina, establecía el escaso progreso de los sistemas educacionales respecto del período 1998-2001 y de la débil implementación de las recomendaciones hechas por la Comisión tres años atrás.
Hasta el momento, sólo podemos reportar avances limitados a pesar de los esfuerzos realizados por los países para mejorar la educación a través de una diversidad de reformas. El mayor –y muy significativo- logro de la región durante las tres últimas décadas ha sido la expansión de las matrículas principalmente en los niveles pre-escolar y primario. Sin embargo, la calidad sigue siendo baja, la desigualdad sigue siendo alta y son pocas las escuelas que se responsabilizan por los resultados ante los padres y las comunidades que atienden. El resultado es que, en una época en la cual la calidad de los recursos humanos constituye cada vez más la ventaja comparativa de las naciones, América Latina se está quedando atrás. [28]
El 2006 un tercer informe denominado Cantidad sin calidad, esta vez del Consejo Consultivo del Programa de promoción de la Reforma Educativa en América latina y el caribe (PREAL) que continuó el trabajo de la disuelta Comisión Internacional, señalaba que pese a los esfuerzos no se había logrado mejorar los aprendizajes ni superar las desigualdades existentes en el sistema escolar.
En América Latina el gasto público en educación ha logrado la inclusión de un mayor número de niños en el sistema escolar. Durante la década pasada, el porcentaje de niños que ingresaron y terminaron la educación primaria y secundaria aumentó más rápidamente en América Latina que en cualquier otra parte del mundo en desarrollo. Éste es un logro significativo y refleja el compromiso de sucesivos gobiernos por ampliar la cobertura de la educación básica alcanzando la mayor cantidad posible de niños.
Sin embargo, la región no ha logrado casi ningún progreso en el mejoramiento del aprendizaje y en la reducción de la desigualdad en sus escuelas. América Latina obtiene entre los peores resultados en todas las pruebas internacionales de rendimiento académico. Los niños provenientes de las familias pobres tienen puntajes mucho más bajos que los provenientes de familias de clase media y alta. A pesar de los genuinos e impresionantes esfuerzos por implementar reformas, muchas escuelas siguen fracasando en su intento de desarrollar en los niños las habilidades y competencias que requieren para la participación ciudadana activa y el éxito en el ámbito productivo y personal.[29]
Se concluye que la situación presentada en los tres informes antes mencionados no ha sido superada; persisten las desigualdades al interior de los sistemas escolares y los bajos rendimientos que alcanzan los alumnos.
En el contexto de los problemas que afectan a los sistemas escolares latinoamericanos, Chile ha logrado avanzar cuantitativamente, pero el sistema educativo comparte las deficiencias en el plano de la calidad y de la equidad. Las críticas apuntan a que la ampliación de la cobertura, y la multitud de programas e incentivos promovidos por el Ministerio de Educación, no han permitido un mejoramiento ostensible en el plano de los resultados de aprendizajes, que es donde principalmente se juega la calidad y la equidad.
Los niños pobres siguen aprendiendo poco y los ricos aprenden menos que sus pares a nivel internacional como lo demuestran las mediciones internacionales en que Chile ha participado.
En cuánto a la calidad, si tomamos como parámetro los resultados nacionales promedio, ésta es baja o inferior en comparación con otros países, incluso de menor riqueza que el nuestro. Cuando se miran indicadores del impacto de la desigualdad social en los resultados escolares, Chile se ubica siempre en niveles bastante superiores a la media internacional (ver por ejemplo PISA 2000, TIMMS 1995-1999, LLECE 1998)... Así las cosas, el resultado global de nuestro sistema educativo en su diseño actual es muy insuficiente en términos de eficacia —sobre todo para las expectativas del país en el mundo globalizado—. Por otro lado, tampoco es posible decir que este sistema esté creando una elite con tamaño y resultados aceptables a escala internacional. De hecho, menos de un 2% de los jóvenes chilenos de 15 años se ubicaron en el “Nivel 5” (máximo) en la prueba PISA 2000 de lenguaje. Por el contrario, un 20% evidenciaba no haber adquirido las competencias y conocimientos mínimos que el sistema educativo se supone debiera entregarles (“Nivel 0” para el mismo test).[30]
Evidentemente esto no quita que los aprendizajes que obtienen los niños ricos les sirvan para mantener el status quo. Aun cuando sean inferiores a nivel internacional, las escuelas privadas hacen lo suficiente para reproducir la segmentación social.
De hecho los resultados de las comparaciones internacionales ratifican dos hipótesis. La primera que los logros de Chile no son buenos en ninguna estructura comparativa, es decir que los establecimientos escolares de elite social y económica del país no alcanzan logros comparables con los de sus pares de otras latitudes (confirmado incluso con la medición Timms del año 2003). Ello implica que el problema en Chile tiene una dimensión estructural importante y, que los establecimientos particulares, comparados con sus pares están significativamente más atrás, en consecuencia privatizar, no parece ser un camino a seguir, más aún si sus precios promedio (valor colegiatura) más que triplican el valor de la subvención, no siendo sus resultados acordes a este diferencial de inversión. La segunda hipótesis en consideración es que en las pruebas internacionales los países con mayor desigualdad social reproducen en parte importante su mayor desigualdad educativa (GARCÍA -HUIDOBRO y BELLEI, 2003: 46).[31]
Los deficientes resultados de Chile en las pruebas internacionales manifiestan la gran desigualdad educativa existente en el país, pero más allá de los resultados es importante recalcar el hecho de que la inequidad y el deterioro de la calidad se encuentra mucho más enraizado en las escuelas y liceos dependientes de la administración municipal.
5. La agonía de la educación municipal: parte de la crisis estructural.
En términos globales la educación chilena está en crisis, que se manifiesta principalmente en la educación municipal. Una crisis cuyos síntomas son el eje de recurrentes reflexiones y debate en los medios de comunicación, así como tema de análisis en los distintos estudios y evaluaciones realizadas sobre el sistema educacional chileno. El informe de la OCDE, una de las principales evaluaciones externas de la educación chilena, resume claramente las contradicciones y deficiencias que enfrenta actualmente la educación en nuestro país.
Cinco son los principales problemas que constituyen desafíos nacionales del sistema educacional bajo administración municipal:
a) la continua reducción de la matrícula en sus escuelas y liceos, particularmente en las comunas urbanas y semi-rurales,
b) el déficit que acarrea esta pérdida de matrícula y la necesidad de cada vez mayores transferencias de parte de los municipios,
c) los permanentes bajos rendimientos obtenidos en las mediciones nacionales de aprendizajes, expresados en los resultados de las pruebas SIMCE y PSU, y que a pesar que en los cuartos años básicos experimentó un aumento a nivel nacional el año 2005, tienden a mantenerse estancados,
d) el vacío de liderazgo y conducción que se genera en la gestión del sistema, debido a la doble dependencia a que se enfrentan las escuelas y liceos; supervisores que controlan procesos pedagógicos pero que no tienen atribuciones en la gestión del personal, y DAEM que han cedido espacios en lo pedagógico, dedicándose sólo a los aspectos administrativos, con deficientes capacidades técnicas para hacerse cargo de la reforma educacional.
e) el estancamiento de la reforma educacional en lo que podría denominarse su dimensión “subjetiva”. El mejoramiento de la infraestructura y condiciones materiales y salariales de los profesionales de la educación, no ha sido acompañado por un cambio de mentalidad y de una nueva cultura de trabajo docente tanto en la gestión de los establecimientos como en los procesos de enseñanza-aprendizaje y evaluación.[32]
La crisis del sistema escolar municipal evidenciada por la denominada “revolución de los pingüinos”, es una crisis estructural. La solución de los problemas de la educación municipal, entre otros problemas, requiere una cirugía mayor. El informe de la OCDE sugirió a las autoridades que revisaran las estructuras subyacentes a las políticas, las que contribuían a la creciente segmentación de la sociedad chilena.
Por las razones mencionadas arriba, el equipo recomienda que los responsables de las políticas educacionales en Chile den una mirada detenida a las estructuras subyacentes de las políticas, que contribuyen a la creciente segmentación de la sociedad chilena. El paradigma de los últimos veinte años ha incluido una particular definición de eficiencia en la entrega educacional que ha producido una marcada tendencia hacia la segmentación educacional y social. Esto afecta los valores e instituciones democráticos y puede constituir un “lastre” para mayores progresos en el aprendizaje de los estudiantes. El equipo también sugiere que sean estudiados más a fondo y reforzados los puntos fuertes de las escuelas municipalizadas para servir a los niños pobres.[33]
El mismo informe constata la situación de la educación municipal, que dicho de alguna manera generaba un “circulo de pobreza educativa”. Niños(as) pobres asistiendo a escuelas pobres, bajo una pobre administración, con pobres resultados escolares, reproducen la pobreza. Además, como se ha reiterado en páginas anteriores de este texto, señalaba las enormes ventajas institucionales, económicas y financiera que tienen los establecimientos escolares privados con o sin subvención estatal.
El tema de la deficiente calidad que tiene la educación municipal, que por ende refuerza la inequidad en el sistema, no sólo tiene que ver con los problemas propios de una mala administración. No responde sólo a la gran heterogeneidad de los municipios, de las insuficientes capacidades técnicas, o de lo bien o mal que estén dotados de recursos. Tiene que ver, sobre todo, con las ventajas económicas y sociales que el propio Estado ha otorgado a las escuelas privadas para que reciban financiamiento adicional de los padres, seleccionen los mejores alumnos(as) del sector municipal, y aseguren un relativo mejor resultado gracias a un control más rígido de la labor docente, el que se expresa en la flexibilidad contractual de éstos.
El hecho de que la administración de las escuelas esté en manos de sus respectivas municipalidades genera el problema básico ya analizado: mientras más pobre y aislada la población escolar, es decir, mientras más necesitada del mejor servicio educativo, es más probable que su educación esté en manos de los agentes con menos capacidades. Estas desigualdades se refieren tanto a capacidades técnicas como a disponibilidad de recursos financieros.
Sin embargo, no es ésta la mayor fuente de inequidad del sistema de educación financiado con recursos públicos. Las escuelas privadas que reciben subvención estatal no están obligadas a educar a cualquier niño cuyos padres solicitan matrícula, muy por el contrario, la mayoría de estas escuelas realizan procesos de selección de los niños basados en el diagnóstico de sus capacidades y conocimientos, y expulsan a los alumnos que presentan más bajo rendimiento o problemas de conducta. También requieren de los padres aportes económicos adicionales obligatorios. En otras palabras, las escuelas privadas, para maximizar su beneficio trabajando con recursos públicos, buscan ahorrarse la mayor cantidad de problemas con sus estudiantes. Las escuelas municipales, en cambio, en tanto garantes del derecho a la educación de todos los niños, se ven obligadas no sólo a matricular y mantener a todos sus estudiantes, sino adicionalmente, a acoger a los alumnos que el sistema privado expulsa. La aplicación sistemática de esta lógica por más de dos décadas ha redundado en un “descreme” del sector municipal por parte del sistema privado que se ha provisto así de los mejores estudiantes, y de la generación de un número importante de escuelas en las cuales se concentran los problemas de aprendizaje, conductuales y sociales.[34]
6.- ¿Qué caminos seguir?
Chile comparte los mismos problemas de equidad y calidad que afecta a los sistemas educacionales de América Latina y del Caribe, con la excepción de Cuba, como lo señalan los informes regionales antes mencionados y los propios estudios hechos en el país. Hay un relativo consenso de que se han realizado avances cuantitativos, pero que todavía persisten las desigualdades educativas, así como un sistema escolar deficiente, en el que los problemas de calidad afectarían a ricos y pobres.
¿Qué limita la equidad y calidad? La respuesta del informe de la OCDE se centra en el hecho de la contradicción estructural que presenta el sistema: un intervencionismo activo del Estado que está limitado por los mecanismos de mercado. Es decir, el Estado implementa un reforma educacional, pero no tiene el control de la situación como para que se ejecuten con éxito todos los ámbitos de ésta: no maneja la formación docente, no tiene la administración de las escuelas ni los equipos de supervisión adecuados. Depende de la buena voluntad de los sostenedores municipales y particulares, así como de la capacidad de gestión de los directores y de la preparación y disposición de una generación de docentes que presentan serios déficit en sus conocimientos pedagógicos y disciplinarios, así como una gran resistencia al cambio. A lo anterior se agrega el hecho de que la mayoría de los padres tienen una escasa participación en los procesos de enseñanza-aprendizaje que viven sus hijos y en la toma de decisiones respecto del quehacer de la escuela o liceo.
La educación chilena está influenciada por una ideología que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseñanza y el aprendizaje. Por lo tanto, el intervencionismo activo del centro, está limitado por mecanismos de mercado. Los mecanismos de mercado, en la práctica, son generalmente débiles estímulos para la implementación o mejoramiento educacional, por numerosas razones. La más importante de ellas es que en el sistema hay una capacidad inadecuada de respuesta a los estímulos del mercado para producir un mayor aprendizaje estudiantil. La falta de capacidad de liderazgo instruccional y administrativo entre los directores de escuelas, se une a la falta de autoridad de supervisión (aún en las escuelas privadas), para entregar la mayor parte del poder en las manos de los profesores para que puedan implementar reformas y mejorar el aprendizaje. Los profesores más capaces pueden realizar esto, pero no los de baja capacidad (...) Las bien intencionadas reformas del Ministerio están débilmente ligadas a la práctica escolar real, porque no hay asesoría supervisora / instruccional para asegurar que las reformas sean implementadas como se anticipa en el programa de la reforma. Más aún, la educación de profesores es muy importante para influir en la naturaleza de la práctica escolar, pero las reformas del Ministerio están débilmente ligadas a la formación de profesores, de manera que la preparación universitaria de los profesores no está necesariamente de acuerdo con las capacidades que requieren las reformas del Ministerio. Finalmente, la práctica en la escuela influye de manera importante en los resultados de los estudiantes, de manera que la débil implementación de las reformas del Ministerio no se traduce en mejores prácticas en la escuela, lo que tiene bajos resultados en los logros de los estudiantes.[35]
El diagnóstico del sistema educacional está dado y los datos tienden a ratificar las críticas de que por largos 16 años los esfuerzos de implementar políticas compensatorias, programas de mejoramiento y mayor inversión en el sistema, han permitido cambios cuantitativos pero no han resulto los problemas de equidad y calidad, pilares de la reforma educacional que han venido implementando los ya cuatro gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia. La segmentación social, promovida por el modelo neoliberal implantado por la Dictadura Militar, se ha profundizado y no muestra síntomas de que sea superada en el mediano plazo. Al contrario, el sistema educacional y las otras áreas de la vida económica social manifiestan, y reproducen, también la brecha de inequidad y de calidad; sobre todo en los servicios a que tienen acceso principalmente los pobres.
En tal contexto, hay a lo menos dos visiones sobre la crisis del sistema educacional y sus posibles soluciones: la “neoliberal” y la del “estado garante de la educación”.
Una que se concentra en lo interno, que busca corregir las distorsiones del sistema, sin cuestionar las bases estructurales, asumiendo que hay que potenciar lo ya existente. Esta visión que podría denominarse “modelo educacional neo-liberal”, plantea mantener la municipalización, sea cual sea su versión mejorada, potenciar la autonomía de las escuelas, la descentralización administrativa, mejorar la fiscalización de los recursos, potenciar la participación de los privados y asignar al Estado un rol regulador.
Esta visión se encuentra en los documentos ministeriales, en los partidarios de la Concertación y de la propia derecha. No hay grandes conflictos en ello. Son cuestiones de matices, cuando se discute más o menos intervención del Estado pues no se renuncia a los denominados “mecanismos de mercado” que hoy están instalados en la educación chilena. No son cuestiones estructurales.
Ni la derecha ni la Concertación apuestan a cambiar profundamente el actual modelo educacional, la idea es más bien regular y mejorar las compensaciones que generan las desigualdades de la propia mercantilización de la enseñanza.
Los particulares subvencionados seguirán recibiendo la subvención del Estado, pidiendo financiamiento a los padres e incluso podrán postular a los fondos extras como la subvención diferenciada. Se trata de controlar los desajustes propios del mercado. Se defiende a brazo partido el acceso de los privados a los recursos del Estado y se llama a privatizar las escuelas o liceos municipales que lo están haciendo mal.
Los nuevos desafíos en calidad y equidad exigen hoy más que nunca un tratamiento sistémico, donde la eficiencia se presenta como un aspecto articulador de ambas demandas.
En un trabajo reciente (2), J. C. Navarro (2006), señala que existen dos clases de política educativa: la de expansión y aumento de matricula y la que busca mejorar la calidad y la eficiencia. A este respecto, se muestra que los esfuerzos por aumentar la matricula genera amplio y rápido consenso en todos los actores (padres, profesores, sindicatos, autoridades) y que en América Latina el foco de las políticas ha estado puesto en la expansión. Señala además que, en el caso de las políticas que buscan mejorar la calidad y la eficiencia el consenso y la cooperación de los actores no se logra tan fácilmente, puesto que los cambios implican reorganizaciones y modificaciones en la institucionalidad de los sistemas educativos que pueden generar conflictos de intereses y resistencias de determinados actores lo que afecta su viabilidad política y su éxito.
En este camino más duro y exigente y requiere de una ingeniería política más fina. Los desafíos actuales para seguir progresando en la generación de una institucionalidad escolar que facilite una educación de calidad, se requiere de un nuevo diseño organizacional del sistema educacional, que permita avanzar hacia un sistema descentralizado sólido y fuerte. Para ello hoy ya se cuenta con un detallado análisis (3) de sus dificultades y se han establecido líneas de solución, articulando el conjunto de procesos claves que producen los incentivos necesarios para lograr el alineamiento de los actores. La puesta en práctica de este nuevo diseño organizacional, permitirá colocar mayor énfasis a nivel de las escuelas y administraciones educacionales locales, fomentando desempeños y prácticas que contribuyan al adecuado funcionamiento de un sistema descentralizado fuerte.[36]
En el otro lado, la concepción de que la equidad y la calidad son fenómenos propios del modelo económico social vigente en la sociedad chilena y no sólo problemas exclusivos del sistema escolar, tiene argumentos que terminan cuestionando las bases mismas de la sociedad chilena. El Informe de la OCDE encuentra así sus detractores, en el sentido de que no bastan ciertas políticas de Estado más eficientes y más eficaces para que el sistema educacional chileno fuese más igualitario y entregase enseñanza de calidad para todos, sean ricos o pobres.
La síntesis expuesta en el informe de la OCDE permite formarse un panorama cierto del problema, pero es relevante hacer las siguientes puntualizaciones. La educación nacional avanza sistemática pero lentamente, siendo más relevante que el factor dependencia del establecimiento (si es público o privado) el factor socioeconómico de la familia, lo que confirma que la sociedad chilena es la segunda más desigual de América latina tras Brasil, y es una de las más desiguales del mundo (PNUD, 2003; Brunner y Elacqua, 2003). En consecuencia el principal factor explicativo en los resultados escolares son los antecedentes socioeconómicos, variable que ha sido y sigue siendo dominante al extremo que relega otras – como dependencia- con aportes marginales (DONOSO y HAWES, 2002). Adicionalmente esta relación evidencia que la educación tiene un papel limitado en la reducción de la equidad y desigualdad. Lo que se refuerza en segundo lugar, pues el estancamiento de los resultados responde también al estancamiento sino aumento de la brecha de inequidad en la distribución del ingreso en Chile, lo cual si bien ha implicado cierta reducción de la pobreza, las brechas con los de mayores ingresos se incrementan (MIDEPLAN - MINEDUC, 2004). Tercero, el sistema educacional chileno ha sido capaz de reintegrar a un conjunto de estudiantes que estaban fuera del sistema, que en su gran mayoría responden a los sectores de mayor vulnerabilidad social, sin bajar sus rendimientos, aspecto que no es menor pero que no ha sido del todo destacado, y aparece más como excusa ante quienes critican que no se avanza a gran velocidad que como elemento explicativo real.[37]
En esta segunda visión, que podría denominarse Estado garante de la educación”, además, se cuestiona la tendencia privatizadora de la educación chilena y el desmantelamiento de la educación municipal. La propuesta es rescatar el rol del Estado y poner un freno a la mercantilización del servicio educacional generado en tiempos de la Dictadura Militar, mantenida y, por qué no decirlo, reforzada por los gobiernos de la Concertación. Se trata al mismo tiempo de evitar el propio desmantelamiento del Estado en una época en que los discursos neoliberales empiezan a ser enfrentados por un discurso alternativo que asume que el Estado también puede ser eficaz y eficiente en la gestión de servicios sociales que estén a su cargo.
El mundo viene de vuelta de las concepciones anarquistas de los ideólogos neoliberales y políticos derechistas respecto del papel del Estado y las instituciones públicas. Hoy se concluye que la necesaria y conveniente búsqueda de eficiencia no puede significar desmantelar los Estados, y que cualquier Estado democrático requiere para funcionar de un aparato público de significación proporcional al desarrollo del país respectivo, así como de una burocracia profesional numerosa y de alta calidad.
En el caso de la educación chilena, venimos experimentando por tres décadas ya la idea de que la privatización del sistema público es la clave para mejorar cobertura y la calidad de la enseñanza. Los resultados están a la vista. Al igual que ha ocurrido con la previsión y la salud, las políticas privatizadoras han resultado en la creación de una importante industria privada de servicios sociales, que ofrece servicios diferenciados a quiénes pueden pagar por ellos, especialmente a la minoría de mayores ingresos. Dicha industria, sin embargo, requiere una regulación muchísimo más efectiva, que termine con muchos de sus actuales abusos y malas prácticas – y reduzca el enorme poder que hoy ejercen sobre las políticas sociales públicas en general.
Paralelamente, el afán privatizador ha significado un significativo desmantelamiento y un serio deterioro de las instituciones públicas respectivas, a expensas de las cuales se ha desarrollado la referida industria privada. Las disminuidas instituciones públicas, sin embargo, continúan atendiendo a la mayoría de la población, y especialmente a los sectores medios y de menores ingresos. Las instituciones públicas de la política social serán en el futuro, como los son ahora, las que atienden la mayor parte de las demandas educacionales, de salud, y las pensiones, de la abrumadora mayoría de los chilenos. Adicionalmente, el país dependerá de ellas en el futuro, como ahora, por ejemplo, para su desarrollo científico y tecnológico.[38]
En la visión que busca potenciar el rol del Estado como garante de una educación democrática, hay también matices. El rechazo al modelo neoliberal y mercantil de la educación chilena, a veces es sólo ideología y populismo pues también termina cayendo en el terreno interno, es decir, quiere corregir las desigualdades educativas sólo al interior del sistema escolar, no dando cuenta de que son desigualdades producidas y reproducidas por la estructura económica y sociopolítica. La discusión sobre la equidad y calidad hay que instalarla en el centro mismo de la sociedad chilena. Las intenciones de regular y decretar por ley que haya calidad, o crear organismos contralores, volverán a ser medidas compensatorias, que tendrán resultados muy semejantes a las que ya ha implementado el Ministerio de Educación en estos 16 años, es decir amortiguarán los problemas pero los resolverán.
La pobreza educativa es el reflejo de las profundas desigualdades que vive la sociedad chilena y también del propio deterioro de la educación municipal. Los expertos tienden a asumir que hay dos grandes variables respecto de los rendimientos escolares: a) la situación socio-económica de la familia del estudiante y b) la efectividad del trabajo educativo que realiza la escuela.
Los pobres no se hacen en la escuela, llegan a ella con desventajas económicas y socioculturales que le impiden apropiarse de los saberes que pretende entregarles la educación formal. La escuela puede dotarlos de herramientas para que enfrenten activamente su pobreza o sencillamente sigan siendo más pobres cuando el trabajo escolar no es efectivo. Pero los niños y las niñas pobres aunque tengan buena educación, requieren que la sociedad haya creado concepciones económicas y sociales, materiales y culturales para que prosigan estudios, trabajen en empleos verdaderamente productivos y de utilidad social, y puedan formar familias que tengan aseguradas sus necesidades básicas de educación, vivienda, salud y cultura, entre otras, a través de servicios de calidad socialmente exigida y controlada.
Por otro lado, la efectividad del trabajo de la escuela tiene sus límites. El movimiento de escuelas eficaces, que busca obtener altos resultados escolares en sectores de extrema pobreza, se ve limitado por un sistema educacional que más bien refuerza la mediocridad y la pobreza educativa. La deficiente capacidad de gestión de los directores de las escuelas, la insuficiente preparación de los docentes, las bajas expectativas de estudiantes y padres, la pobreza de recursos, entre otros, no son fenómenos privativos de algunas escuelas. Se constituyen como problemas globales generados por la propia institucionalidad heredada por la Dictadura Militar y reforzada por los gobiernos concertacionistas, a pesar de políticas compensatorias e intentos de reducir la inequidad. Algunas escuelas aprenderán a ser eficaces pero el sistema seguirá reproduciendo las desigualdades y los deficientes resultados que hoy presentan la mayoría de las escuelas y liceos municipales.
Al revisar las propuestas del Consejo Asesor contenidas en el Informe Final entregado a la Presidenta de la República el pasado 11 de diciembre, más allá de las declaraciones de buenas intenciones, se descubre que terminó imponiéndose la visión neoliberal de la educación, es decir, la mantención del mercado educacional con regulación estatal. Los sectores partidarios del Estado garante de una educación pública lograron algunas conquistas que buscan corregir las distorsiones del sistema, incorporando propuestas tales como la superintendencia, la creación de una carrera profesional docente, aumentar los recursos a los sectores más pobres e instituir el derecho fundamental a una educación gratuita de calidad, entre otras; sin embargo fueron d derrotados en la batalla por las transformación estructural del sistema educativo.
En términos globales, al igual que ocurrió con el informe del Comité Técnico Asesor del Diálogo Nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por el Patricio Aylwin Azócar (1994), el actual Comité Asesor debió partir de un implícito consenso, no tocar la estructura educacional construida a la fecha y dar por sentado que las propuestas que se hagan sean para mejorar lo ya existente y no provocar transformaciones más profundas al sistema escolar, lo que supondría afectar el gran negocio de los denominados sostenedores privados o quitar la tutelas de las escuelas y liceos a los municipios y arrebatarles a los alcaldes la cuota de poder y clientelismo que ha generado el manejo del sistema escolar a su cargo. En el denominado informe Brunner, en el capítulo del diagnóstico de la educación chilena se omitió toda referencia a que el pésimo estado del sistema escolar era producto de la Dictadura Militar y de las políticas neoliberales impuestas por los chicagos boys. En el actual informe entregado a la Presidenta Michelle Bachelet se elude la cuota de responsabilidad de los gobiernos de la Concertación en los problemas de calidad y equidad que presenta la educación chilena.
La aceptación tácita del actual modelo educacional, “remasterizado” es también la aceptación tácita del modelo económico y sociopolítico que se sitúa entre los más regresivos del continente en la distribución del ingreso y que estructuralmente reproduce la pobreza y las desigualdades en todos los planos, incluido el educacional. La educación de calidad y equitativa requiere un nuevo modelo educacional, inseparable de la construcción de un nuevo modelo de sociedad, que garantice el pleno ejercicio de los derechos humanos, entre los cuales la educación se constituye en una tarea prioritaria. Es decir, sólo en la medida que se superan las desigualdades en el conjunto de la sociedad es posible asumir que existirán iguales oportunidades educacionales para todos y todas.
Bien se sabe que sin transformaciones económicas y políticas profundas que signifiquen el mejoramiento de las condiciones materiales y culturales de la mayoría de la población, los pobres no tendrán una mejor educación. De lo que se trata es de inscribir la búsqueda de una educación democrática y de calidad en el contexto de la búsqueda de una sociedad democrática en todos los planos de su existencia colectiva.
Lo anterior supone repensar el rol de las escuelas, del Estado y de la llamada sociedad civil en las tareas educacionales que se ha propuesto la sociedad. No significa borrón y cuenta nueva. La municipalización, impuesta de modo autoritario por la Dictadura Militar y escasamente modificada por los gobiernos concertacionistas, ha generado una cultura de descentralización y de trabajo local, que merece ser evaluada en profundidad, liberándola de su alcaldización, en el sentido del caciquismo y de clientelismo con que se maneja, y rescatando sus aspectos positivos para potenciar al máximo sus posibilidades como experiencia democrática de gestión comunal de la educación pública. No es posible repensar la administración de las escuelas y liceos que alguna vez fueron fiscales sin incorporar activamente a los padres, docentes, estudiantes y organizaciones sociales en el diseño de las políticas comunales y en la toma de decisiones; en este sentido es interesante rescatar la propuesta de Darío Salas sobre la administración estatal descentralizada a través de Juntas Comunales de Educación[39].
Las propuestas del Consejo Asesor, sobre todo las que buscan un mayor control social y del Estado sobre la gestión educacional, constituyen un primer paso para generar las condiciones materiales y culturales para avanzar en la anhelada equidad y calidad, pero no bastan decretos y leyes; por otra parte se requiere la acción permanente y consciente, mejorando el desempeño en sus respectivas responsabilidades, de todos los actores que discursean sobre el derecho al pueblo a una educación digna. Y sobre todo asumir que para que la hegemonía neoliberal no sea eterna hay que trabajar cotidianamente por ello, en todos los planos de la vida humana. SLC.
[1] El Consejo tuvo 81 integrantes que tras sesionar durante seis meses bajo la presidencia de Juan Enrique García Huidobro el pasado 11 de diciembre entregó el informe final a la Presidenta de la República. Por otra parte, las posiciones irreconciliables sobre algunos temas, llevaron a que 19 de sus integrantes vinculados al Bloque Social no suscribieron el documento final.
[2] Marcel, Mario y Tokman Carla (2005) ¿Cómo se financia la educación en Chile? Estudios de Finanzas Públicas. Diciembre 2005. p. 26. Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Texto que fue consultado en sitio web http://www.dipres.cl/publicaciones/Financiamiento%20de%20la%20Educacion.pdf
[3] Revista Laborical (2006) Réquiem por la educación. Enfermo crónico, el sistema agoniza. 04/06/2006. En http://www.revistalaboralical.cl/ver_laborales.asp?id=c2h3c5
[4] Vega, Héctor (2006) Educación pública con perfume de cadáver. Artículo publicado el 25/05/06), en el sitio web http://www.granvalparaiso.cl/educacion/orientacion/cadaver.htm#opinar
[5] Marcel, Mario y Tokman Carla (2005) ¿Cómo se financia la educación en Chile? Estudios de Finanzas Públicas. Diciembre 2005. p. 51. Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Texto que fue consultado en sitio web http://www.dipres.cl/publicaciones/Financiamiento%20de%20la%20Educacion.pdf
[6] La natural privatización de la educación municipal puede entenderse como la creciente fuga de sus alumnos hacia los sectores particulares subvencionados, con lo cual los municipios terminan cerrando escuelas.
[7] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 230 de la copia para el Doctorado.
[8] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 231 de la copia para el Doctorado.
[9] Comité Técnico Asesor del Diálogo Nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la República (1994) Los desafíos de la educación chilena frente al siglo 21. p. 28. Santiago de Chile.
[10] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 238 de la copia para el Doctorado.
[11] Estadísticas de MIDEPLAN, en http://www.mideplan.cl/final/index.php
[12] Datos entregados por el Comité Técnico Asesor del Diálogo Nacional sobre la modernización de la educación chilena designado por S.E. el Presidente de la República (1994) Los desafíos de la educación chilena frente al siglo 21. pp. 8-9.
Santiago de Chile.
[13] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 230 de la copia para el Doctorado.
[14] Colegio de Profesores de Chile A.G. Directorio Nacional. (2005) Plan de Rescate y Fortalecimiento de la Educación Pública.
[15] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 251 de la copia para el Doctorado.
[16] Cristian Cox (Editor...) “Las políticas Educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX” (Capítulo I), en Políticas Educativas en el Cambio de siglo. La Reforma del Sistema Escolar de Chile, Santiago de Chile, Editorial Universitaria, 2003 pp. 19-113, p. 251 de la copia para el Doctorado
[17] Colegio de Profesores de Chile A.G. Directorio Nacional. (2005) Plan de Rescate y Fortalecimiento de la Educación Pública. Santiago de Chile.
[18] OPECH (2006) ¿Por qué hay que cambiar la LOCE y revisar la municipalización? En sitio web www.opech@uchile.cl fechado el 01 de julio 2006. Santiago de Chile.
[19] Díaz Romero Pamela (2005) “PERSPECTIVAS: Acceso a la educación superior”. Artículo publicado en Diario La Nación. En http://www.lanacion.cl/prontus_noticias/site/artic/20050126/pags/20050126202457.html / 27/01/2005.
[20] OPECH (2006) ¿Por qué hay que cambiar la LOCE y revisar la municipalización? En sitio web www.opech@uchile.cl fechado el 01 de julio 2006. Santiago de Chile.
[21] Que suelen estudiar en los liceos municipales denominados emblemáticos: Instituto Nacional, Liceo Javiera Carrera, Liceo de Aplicación, Victorino Lastarria, Liceo Carmela Carvajal de Prat, entre otros.
[22] Aún así hay particulares subvencionados que se localizan en sectores de gran riesgos social, pero responden principalmente a corporaciones de carácter religioso y que han optado trabajar en el mundo de los pobres.
[23] Gallegos, Francisco (2002) Competencia y resultados educativos: teoría y evidencia para Chile. Banco Central, Documento de Trabajo, Abril 2002, Nº 150, Santiago de Chile.
[24] OCDE (2003) Revisión de Políticas Educacionales. Chile. Capítulo VII, p. 285. Santiago de Chile.
[25] Ministerio de Educación de Chile (1990) Educación para todos: Evaluación en el año 2000. Informe Nacional, p. 67. Santiago de Chile en http://www.unesco.cl/medios/biblioteca/documentos/ept_evaluacion2000_informe_chile.pdf
[26] Ministerio de Educación de Chile (1990) Educación para todos: Evaluación en el año 2000. Informe Nacional, p. 69. Santiago de Chile.En http://www.unesco.cl/medios/biblioteca/documentos/ept_evaluacion2000_informe_chile.pdf
[27] PREAL (1998) El futuro está en juego. Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe. En http://www.preal.cl/ informes regionales.
[28] PREAL (2001) Quedándonos Atrás. Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en América Latina y el Caribe. En http://www.preal.cl / informes de progreso educativo/ informes regionales.
[29] PREAL (2006) Calidad sin cantidad. Informe del Consejo Consultivo del PREAL. En http://www.preal.cl / informes de progreso educativo/ informes regionales.
[30] Roco, Rodrigo (2006) En el Mostrador/ 19 de junio de 2006.
http://www.elmostrador.cl/modulos/noticias/constructor/detalle_noticia.asp?id_noticia=190294/
[31] Donoso, Sebastián (2004) Reforma y Política Educacional en Chile 1990 - 2004: El neoliberalismo en crisis. Publicado en Estudios Pedagógicos (2004),Vol. XXXI, N° 1, Universidad Austral de Chile, pp. 113 -135. Valdivia.
[32] Estás ideas fueron escritas por el autor como parte de una carta de oposición a un concurso de jefatura de DEM en la VI Región el año 2006.
[33] OCDE (2003) Revisión de Políticas Educacionales. Chile. Capítulo VII, p. 278, Santiago de Chile.
[34] OCDE (2003) Revisión de Políticas Educacionales. Chile. Capítulo VIII. p. 290, Santiago de Chile.
[35] OCDE (2003) Revisión de Políticas Educacionales. Santiago de Chile.
[36] Montt Leiva, Pedro (2006) Educación: Logros y Desafíos de los Gobiernos de la Concertación. Asuntos Públicos. 27/03/2006.En http://www.asuntospublicos.org/informe.php?id=3176
[37] Donoso, Sebastián (2004) Reforma y Política Educacional en Chile 1990 - 2004: El neoliberalismo en crisis. Publicado en Estudios Pedagógicos (2004),Vol. XXXI, N° 1, Universidad Austral de Chile, pp. 113 -135. Valdivia.
[38] Riesco, Manuel (2005) Malos resultados y desmantelamiento del sistema público. Publicado en el sitio web: www.cendachile.cl/files/Educacion.pdf.
[39] Véase su propuesta en Darío Salas (1917) El problema nacional: bases para la reconstrucción del primario. Editorial Universo. Santiago de Chile.
No hay comentarios:
Publicar un comentario